IL CONTENZIOSO ELETTORALE – PROF. AVV. PIERO SANDULLI

IL CONTENZIOSO ELETTORALE.
(Regolato dal Codice del processo amministrativo)

“Per le elezioni politiche sarebbe necessario recuperare la piena terzietà  del giudice e la unicità dei criteri di controllo a settantatre anni dalla entrata in vigore della Carta Costituzionale in presenza di un Paese certamente più maturo sul piano della democrazia e del rispetto”

Piero sandulli

 

SOMMARIO

1. Posizione del tema e limiti della indagine. – 2. Il procedimento relativo al contenzioso elettorale: principi generali. – 3. Tutela avverso gli atti di esclusione dalle competizioni elettorali per Comuni, Regioni e per i membri italiani del Parlamento Europeo. – 4. Il giudizio di primo grado sulle operazioni elettorali dei Comuni, delle Province, delle Regioni e per l’elezione dei membri italiani del Parlamento europeo. Profili generali. 5. Analisi dei profili legati all’onere della prova ed ai motivi aggiunti. – 6. I poteri del giudice e decisione. – 7. Rilievi su termini e materia dedotta in giudizio. – 8. Il giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato. – 9. Brevi note sul procedimento di controllo delle doglianze relative alle elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. – 10. Considerazioni conclusive.

1. Posizione del tema e limiti della indagine.

La dottrina (1) , per lungo tempo, ha spinto perché si desse una unica identità al giudizio in
materia elettorale diviso tra il diritto soggettivo, del titolare dell’elettorato passivo e
l’interesse pubblico alla regolarità della consultazione elettorale.
Il codice del processo amministrativo attua una prima, ma ancora necessariamente
incompleta, razionalizzazione delle procedure.
Al fine di pervenire alla piena omogeneità della tutela, in materia elettorale, sarebbe
auspicabile far confluire, nella normativa, dettata dagli articoli che vanno dal 126 al 132
del decreto legislativo n. 104 del 2010, anche i procedimenti posti a presidio della
correttezza delle elezioni politiche di Camera e Senato, per i quali opera la giurisdizione
domestica affidata ai due rami del Parlamento ed esercitata dalla Giunta per le elezioni di Camera dei deputati e Senato della Repubblica.

A tale unitarietà osta, però, il vincolo posto dall’articolo 66 della Costituzione che ha
riservato a ciascuna Camera il giudizio “dei titoli di ammissione dei suoi componenti e
delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”.
Tale principio è ispirato dalla necessità di dare garanzia all’autonomia del Parlamento
dalle ingerenze di altri poteri.
Tuttavia, nel corso dei lavori dell’Assemblea costituente si registrò l’autorevole
opinione, dissenziente, di Costantino Mortati che propose l’istituzione di un Tribunale
elettorale con composizione mista, giudici di carriera e parlamentari, sul cui giudizio
avrebbe dovuto poi esprimersi, in via definitiva, ciascuna Camera. La sua proposta non
fu accettata e si optò per conferire alle Giunte, attraverso i regolamenti di Camera e
Senato, poteri paragiurisdizionali, di cui si dirà in seguito.
Venendo al tema oggetto del presente studio va rilevato che il merito indubbio del
nuovo codice del rito amministrativo, dettato con il decreto legislativo n. 104 del 2010,
in esecuzione alla delega conferita all’Esecutivo dall’art. 44, della legge n. 69 del 2009,
è quello di aver voluto riunire, in una sola competenza giurisdizionale, quella dei giudici
amministrativi, la materia elettorale, relativa alle due fasi del contenzioso elettorale.
Quella della presentazione delle liste e delle singole candidature per le elezioni dei
Comuni, delle Province (2) , delle Regioni e del Parlamento Europeo. Nonché la
successiva, sempre relativa alle consultazioni in precedenza individuate, avente ad
oggetto le contestazioni mosse dopo le elezioni (3) .
Sfuggono – come detto in apertura – alla normativa contenuta nel codice del processo
amministrativo (art. 126/ art. 132) le elezioni relative al Parlamento italiano (Camera e
Senato) e quelle inerenti alle municipalità.
Pertanto, la presente analisi si occuperà del contenzioso elettorale come regolamentato
dal decreto legislativo n. 104 del 2010, dando solo brevi cenni circa le vicende relative
alla tutela in tema di elezioni politiche e di quelle legate al decentramento urbano (4) .

 

2. Il procedimento relativo al contenzioso elettorale: principi generali.

Il legislatore delegato del 2010, dopo aver precisato con l’articolo 126 del codice di rito
amministrativo, chiarisce che il giudice amministrativo ha giurisdizione sulle operazioni
elettorali, relative al rinnovo degli organi elettivi dei Comuni, delle Province (5) e delle
Regioni, nonché dei membri italiani del Parlamento Europeo. Con il successivo articolo
(127) il codice puntualizza che, in virtù della loro natura e della necessità di dare il
massimo accesso a tali procedure, esse non possono essere assoggettate ad alcun filtro
di carattere economico, pertanto, “gli atti sono esenti dal contributo unificato e da ogni
altro onere fiscale”.
Chiude il trittico di norme, atte a regolare i principi generali in materia, la previsione,
contenuta nell’art. 128, in base alla quale la materia elettorale è esclusa dalla possibilità
di far uso del ricorso straordinario al Capo dello Stato. Detto divieto trova la sua
giustificazione nella inconciliabilità di tale procedura con il contenzioso elettorale, a
causa dei tempi e delle modalità che la rendono inattuabile per le esigenze di celerità
che sono alla base del rito elettorale.
Quindi, l’unico ricorso, proponibile in materia, è quello al Tribunale Amministrativo
Regionale, con modalità diverse a seconda della elezione esaminata e/o posta in
discussione.
In merito alla competenza per territorio occorre, sin da ora, chiarire che per le elezioni
comunali e regionali (quelle provinciali sono venute meno con la legge n. 56 del 2014)
sarà il TAR, con competenza sul luogo della elezione, mentre per quelle relative al
rinnovo del Parlamento Europeo è sempre competente, sull’intero territorio nazionale, il
Tribunale Amministrativo per il Lazio, nella sua sede principale di Roma.

3. Tutela avverso gli atti di esclusione delle competizioni elettorali per Comuni, Regioni e per i membri italiani del Parlamento Europeo.

Il secondo capo, del titolo sesto, relativo al contenzioso sulle operazioni elettorali, detta,
con l’articolo 129, le regole inerenti al giudizio circa gli atti di esclusione dal
procedimento relativo alle fasi preparatorie per le elezioni comunali e regionali.
Dopo aver ricordato come non sia più in vigore il sistema di elezione diretta per le
province va, altresì, rilevato che tale procedura trova applicazione per le elezioni
europee, anche se la rubrica dell’articolo in esame non fa riferimento ad esse, ma dal
contenuto del primo comma dell’art. 129 emerge tale estensione.
In base alla procedura di doglianza, gli atti di esclusione, immediatamente lesivi del
diritto di partecipare al procedimento elettorale preparatorio, vale a dire di tutta la fase
prodromica, finalizzata alla formazione delle liste elettorali, debbono essere impugnati
entro il termine perentorio (6) , particolarmente breve e contenuto, di tre giorni dalla loro
pubblicazione. Detta pubblicazione generalmente avviene mediante la affissione. Il
termine brevissimo di tre giorni scatta, invece, dalla comunicazione, solo se questa è
prevista dalla norma relativa alla specifica consultazione elettorale.
L’azione, per la quale sono legittimati attivi i candidati e/o i rappresentanti di lista, si
propone con ricorso al TAR (7) .
L’atto introduttivo deve contenere, a pena di decadenza, la indicazione della parte (o
delle parti) che agisce (agiscono) in giudizio, nonché dell’eventuale difensore (8) . In tale
atto vanno, ovviamente, indicati anche i motivi della richiesta ed il petitum, oltre alle
prove a sostegno della domanda proposta.
Legittimato passivo e destinatario della doglianza è l’Ufficio che ha esaminato l’atto, il
ricorso va notificato, a pena di decadenza, alla Prefettura del luogo interessato
all’elezione ed ad eventuali controinteressati.
Comunque, l’Ufficio emanante è obbligato a pubblicare il ricorso per affissione e quella
attività equivale, in base al dettato dell’art. 129 c.p.a., a notifica per pubblici proclami,
con gli effetti previsti dall’art. 150 del codice di rito civile.
Dopo la notifica, che può avvenire anche a mezzo pec, il ricorso deve essere depositato
presso la segreteria del Giudice adito, che provvede a specifiche ulteriori forme di
pubblicità se necessarie.

Il giudizio, per esigenze della materia, è particolarmente celere: esso dovrà avere una
udienza di discussione fissata entro tre giorni dal deposito del ricorso, tale udienza non è
soggetta a rinvio, neppure in presenza di una impugnazione incidentale.
Il giudizio di primo grado è deciso con sentenza semplificata e succintamente motivata,
eventualmente anche solo per relationem agli atti di parte (art. 129, comma 6).
La sentenza, così resa, può essere impugnata entro due giorni dalla sua pubblicazione.
L’atto di gravame, da proporsi al Consiglio di Stato, deve essere, a norma dell’ottavo
comma dell’art. 129 c.p.a, depositato, dopo la notificazione alla controparte, oltre che
presso la segreteria dei giudici di palazzo Spada, anche presso al cancelleria del TAR
che ha reso la sentenza gravata, il quale ultimo provvede alla pubblicazione
dell’impugnazione con le stesse modalità previste per il ricorso in primo grado.
La procedura per il giudizio di appello è analoga a quella del primo grado, sia nei
tempi, che nei modi di emanazione della decisione (art. 129, comma). Tuttavia, viene
considerato inammissibile il ricorso proposto dalla parte personalmente, a differenza di
quanto avveniva per il primo grado del giudizio (9) . In appello, dunque, non è consentita la
difesa personale.
Data la particolare celerità di questo tipo di procedura si è ritenuto di sottrarre la stessa
alla sospensione, a causa della pendenza di un procedimento di querela di falso, che,
come è noto, appartiene alla competenza giurisdizionale funzionale del Tribunale civile,
in composizione collegiale (art. 221 c.p.c.).
La Corte Costituzionale ha, al riguardo, respinto la questione di costituzionalità
sollevata, con propria decisione avente n. 304, dell’11 novembre 2011 (10) .
La procedura in esame, incidendo sugli atti prodromici alle elezioni, deve essere
necessariamente concentrata, al fine di evitare di comprimere i tempi delle singole
procedure elettorali, che regolano anche il periodo della campagna elettorale, al fine di
consentire a tutti i contendenti, posti su un piano di potenziale parità, di far giungere
agli elettori il proprio progetto politico.
Dunque, risolte attraverso la procedura in parola, in modo celere, le questioni di
partecipazione alla gara elettorale, sarà, poi, possibile giungere alle votazioni in maniera regolare e condivisa.

4. Il giudizio di primo grado sulle operazioni elettorali dei Comuni, delle Province,
delle Regioni e per l’elezione dei membri italiani del Parlamento europeo. Profili
generali.

Il capo terzo, del sesto libro del codice del processo amministrativo, regola, con
l’articolo 130, in modo unitario, ma con competenze territoriali diverse, il rito di
doglianza relativo alle elezioni comunali, provinciali, regionali ed europee (per la parte
dei rappresentanti italiani) il giudizio di primo grado.
Con gli articoli 131 e 132, ai giudici di appello vengono date, invece, regole diverse.
Il giudizio di primo grado viene proposto, al termine della procedura elettorale, avverso
l’atto di proclamazione degli eletti e nei confronti degli atti presupposti, con la sola
esclusione di quelli per cui è prescritta necessariamente la procedura regolata dall’art.
129 c.p.a., vale a dire quelli di esclusione di un candidato dalle liste elettorali o di
esclusione della intera lista elettorale di un raggruppamento politico.
Il processo, tracciato dal codice di rito amministrativo, è di natura speciale ed è
ascrivibile alla categoria del processo dispositivo, con metodo acquisitivo, in
considerazione della situazione di obiettiva difficoltà in cui si trova il soggetto che ha
intenzione di contestare la risultanze elettorali, circostanza questa che si riverbera anche
sull’onere della prova che è da ritenere attenuato (11) .
Detto onere, anche se attenuato, prevede che la prova sia munita, in ogni caso, di
riscontri oggettivi, al fine di evitare la proposizione di giudizi emulativi. Inoltre, la
proposizione dell’azione elettorale deve superare il vaglio della cosiddetta prova di
resistenza (12) .
In definitiva è sempre necessario dimostrare che le illegittimità denunciate abbiano
influito, sui risultati elettorali, alterandone, in concreto, l’esito.
In tema di legittimazione attiva e di competenza territoriale, il primo comma
dell’articolo 130, del codice di rito amministrativo, pone in essere una distinzione
(legata alla competenza) tra il processo per le elezioni locali italiane e quello relativo
alle elezioni europee.
In merito alle prime la legittimazione è posta in capo ad ogni candidato o ad ogni
elettore dell’ente della cui elezione si discute.
Il ricorso deve essere proposto mediante deposito alla segreteria del giudice adito, da chi
è legittimato attivo. Esso deve essere esperito entro il termine perentorio (13) di trenta
giorni, dalla proclamazione degli eletti, al TAR, nella cui circoscrizione vi è il luogo
della cui elezione si discute.
Circa la procedura relativa alla contestazione della elezione dei membri italiani del
Parlamento Europeo, la lettera B del primo comma, dell’articolo 130 c.p.a., individua la
legittimazione attiva, per il giudizio di primo grado, in capo ad ogni candidato ed ad
ogni elettore dei macro collegi elettorali, ma con competenza “funzionale” della sola
sede romana del TAR del Lazio. Il termine perentorio di 30 giorni, per il deposito del
ricorso, decorre dalla pubblicazione, sulla Gazzetta Ufficiale, dell’elenco dei candidati
proclamati eletti.
Come detto, il giudizio in parola si avvia con ricorso depositato, prima di ogni altra
attività processuale, presso la segreteria del TAR competente, realizzando così la edictio
actionis.
Per ciò che concerne la vocatio in ius della controparte (rispettivamente l’ente della cui
elezione si tratta: Comune o Regione; oppure l’Ufficio elettorale centrale nazionale,
nella ipotesi relativa all’elezione del Parlamento Europeo) essa si realizza attraverso la
notificazione del decreto presidenziale di fissazione dell’udienza a data fissa ed in via
d’urgenza; con detto decreto nominato il relatore e viene ammessa la produzione delle
prove.
Con il medesimo decreto il Presidente del TAR può autorizzare le forme speciali di
notificazione (art. 150 e art. 151 del codice di rito civile).
Il decreto deve essere notificato, a cura dell’attore, entro il termine perentorio di dieci
giorni dal suo deposito. Unitamente al decreto andrà notificato il ricorso alla
controparte, sopra ricordata, ed ad almeno uno dei contro interessati a pena di
inammissibilità.
Il ricorrente, nei dieci giorni intercorrenti dalla ultima notificazione, dovrà depositare,
presso la segreteria del giudice adito, la prova dell’avvenuta notifica del ricorso e del
decreto, nonché gli atti a supporto della domanda.
Entro 15 giorni dalla notificazione le controparti e i controinteressati debbono
costituirsi, depositando le proprie controdeduzioni.
L’onere della prova, in questo specifico giudizio, è attenuato, ma deve, comunque,
essere tale da fugare il sospetto ed il rischio di un abuso del processo. Nelle intenzioni
del legislatore il giudizio, tendenzialmente, dovrebbe esaurirsi in una sola udienza, salvo
esigenze istruttorie, come era previsto nel 1973 (con la legge n. 533) per il processo del
lavoro (art. 420 c.p.c.).
In merito al bene tutelato con il ricorso deve essere chiarito che lo stesso varia se a
ricorrere sia un semplice elettore o il candidato.
Nella prima ipotesi il valore tutelato è la regolarità della consultazione elettorale, tutela
che si realizza anche con la ripetizione della stessa elezione (interesse pubblico).
Nella seconda ipotesi la finalità perseguita è ottenere una posizione migliore nella
graduatoria degli eletti (14) (interesse personale).
Tale rilievo rende diversa la finalità e l’ampiezza della prova e dissimile il conseguente
onere. Inoltre, nella causa proposta dall’elettore non è necessaria la prova di resistenza (15) .

5. Analisi dei profili legati all’onere della prova ed ai motivi aggiunti.

Il primo profilo che viene in rilievo, nell’ambito della costruzione del tema del decidere
nel rito in esame, è costituito dalla inammissibilità, in esso, dei motivi aggiunti, come ha
precisato la giurisprudenza del Consiglio di Stato (16) . Essa operando, sulla base dei
principi generali, ha costruito un processo sul modello impugnatorio dell’atto
amministrativo. Infatti, la giurisprudenza ha affermato: “nel giudizio elettorale sono
ammissibili soltanto i motivi aggiunti che costituiscano svolgimento di censure
tempestivamente proposte, con la conseguenza che non sono ammessi i nuovi motivi di
ricorso derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie”.
L’arresto giurisprudenziale, è condiviso anche dai giudici di prime cure, i quali, in più
circostanze, hanno riconfermato tale divieto (17) . Detta ipotesi deve essere letta in continuità con la linea di pensiero giurisprudenziale (18) che impedisce, nella materia in
esame, la proposizione di ricorsi meramente esplorativi, ciò poiché il bene primario,
protetto attraverso il giudizio è la validità del risultato elettorale, esso per essere posto in
dubbio, necessita nel contenzioso di un serio e concreto principio di prova che, pur
considerate le difficoltà dell’azione (19) , non può scendere al di sotto di una soglia
minimale, né può essere legittimata una azione che proposta in modo generico si
proponga la finalità di acquisire elementi di irregolarità delle consultazione attraverso il
giudizio.
Alla luce di quanto, sin qui, puntualizzato è necessario che il ricorso introduttivo, se
proposto dal candidato, debba contenere la corretta indicazione dei vizi denunciati, il
numero delle schede contestate e le sezioni elettorali alle quali sono ascrivibili le
irregolarità delle schede. Tutto ciò deve essere attuato non in maniera generica con una
mera doglianza di presunta irregolarità, ma facendo riferimento a fatti concreti,
integranti specifiche anomalie, circostanziate e riscontrabili, nonché specifici errori ed
irregolarità, puntualmente descritte (20) .
La giurisprudenza, ha, tuttavia, segnalato che quando il ricorso è proposto, con azione
popolare, dall’elettore (21) , l’onere deve essere valutato dal giudice in modo meno
rigoroso (22) ed all’elettore non deve essere richiesta la meticolosa ricostruzione delle
irregolarità.

6. I poteri del giudice e decisione.

Una volta raggiunto un sufficiente grado di specificità delle contestazioni e vagliata
l’ammissibilità delle prove di esse, in base al diverso impulso dato al contenzioso
elettorale dall’interessato, anche depositando dichiarazioni sostitutive di un atto
notorio (23) , ovvero dal portatore dell’azione popolare, il giudice avvia l’istruttoria, nella
quale può avvalersi dell’opera del consulente tecnico d’ufficio. Riscontrate le anomalie
lamentate, può, munito dei poteri lui attribuiti dalla giurisdizione con cognizione estesa
al merito (a norma di quanto disposto dall’articolo 134, comma 9 (24), modificare il
risultato delle elezioni, riscrivendo la graduatoria degli eletti, o nel caso di maggiore
gravità e/o numero di violazioni accertate, determinare la ripetizione della consultazione
elettorale.
La decisione del giudice (a norma dell’art. 130 del codice di rito amministrativo) in
questo specifico contenzioso, va resa in forma semplificata da pubblicarsi entro il
giorno successivo quello in cui la stessa è stata presa.
Se la complessità delle questioni trattate non consente la pubblicazione immediata di
tutta la sentenza, allora viene, entro il giorno successivo a quello della decisione,
pubblicato il solo dispositivo, che esaurisce, con detta pubblicazione, il potere decisorio
del giudice (25) . Nel termine dei dieci giorni successivi alla pubblicazione del dispositivo
verrà emanata la parte motiva della sentenza nella sua interezza.
Per le elezioni relative ai membri italiani del Parlamento Europeo la decisione del TAR
del Lazio, funzionalmente competente, a norma del nono comma dell’art. 130 c.p.a.,
comporta che i voti delle sezioni, le cui operazioni sono state annullate, non abbiano
effetto ai fini del conteggio relativo all’elezione.

7. Rilievi su termini e materia dedotta in giudizio.

Il decimo comma dell’articolo 130 c.p.a. chiarisce che tutti i termini processuali sono
ridotti alla metà, rispetto a quelli indicati per il processo amministrativo con il rito
ordinario, la sola esclusione prevista è per i termini richiamati negli articoli 130 e 131, i
quali, essendo stati espressamente dettati per il rito speciale, non possono essere
ulteriormente dimezzati.
Ai fini dell’appello, pertanto, trovano applicazione i termini previsti dal primo comma
dell’articolo 131 (26) .

Ancora in tema di durata del processo è da ricordare come il ricorso sarà dichiarato
improcedibile se i tempi del giudizio si protraggono per un periodo più lungo del tempo
nel quale è in carica l’organo elettivo o se quest’ultimo, nelle more del processo, verrà
sciolto. In tal caso potrà essere esperita un’azione civile per il risarcimento del danno
asseritamente patito.
Infine, va ricordato che la domanda dovrà essere proposta, sulla base del rito in esame,
anche quando si discute della assegnazione del seggio in virtù dei resti tra diversi collegi
elettorali, circostanza questa assai frequente sia nelle elezioni regionali, che in quelle
europee.
In dette ipotesi l’onere della prova sarà rispettato se verrà data efficace dimostrazione
dei non corretti calcoli di ripartizione dei seggi, a prescindere dalla regolarità della
votazione, ciò in quanto il diritto da tutelare nel caso di specie, è quello della corretta
ripartizione dei seggi sotto il profilo della rappresentanza e non quello della regolarità
della consultazione elettorale.

8. Il giudizio d’appello innanzi al Consiglio di Stato.

A differenza del criterio unificante, previsto per il primo grado, in merito al giudizio di
gravame il codice del processo amministrativo ha previsto diverse regole per le elezioni
degli Enti italiani (art. 131) e per quelle relative ai membri italiani del Parlamento
Europeo (art. 132).
La differenza tra i due riti è riscontrabile per prima cosa nella legittimazione ad
impugnare.
A) Per le elezioni comunali, provinciali e regionali possono proporre gravame, nei
termini di cui al primo comma dell’art. 131 c.p.a., non solo le parti del giudizio di primo
grado, ma anche l’elettore che non abbia già esercitato la sua azione popolare nel
giudizio di primo grado (27) . Ciò in quanto in detti giudizi l’azione popolare è esperibile
per la prima volta anche in appello a tutela del bene supremo garantito quello della
regolarità delle elezioni (28) . Bene di valenza generale, che legittima una deroga ai principi del processo, in base ai quali sono legittimate ad impugnare esclusivamente le parti
soccombenti nel giudizio di primo grado.
B) Per l’impugnazione delle decisioni, a tutela della regolarità delle procedure
nell’elezioni dei rappresentanti italiani al Parlamento Europeo, invece, la legittimazione
ad impugnare, in virtù di quanto previsto dal primo comma dell’articolo 132 c.p.a.,
compete alle sole parti presenti nel giudizio di primo grado.
L’azione popolare è possibile nel giudizio d’appello al Consiglio di Stato, solo se essa
era già stata esperita nel giudizio di primo grado. Questo non perché tali elezioni siano
meno rilevanti delle altre, ma al fine di garantire la maggiore rapidità di una procedura
nella quale tutte le doglianze debbono essere espresse sin dal giudizio di prime cure,
poiché incide su elezioni sovranazionali.
C) Per ciò che concerne il rito, ad esclusione della diversa legittimazione ad impugnare,
le altre diversificazioni tra i due gravami, sono da ricercare nei diversi termini per
proporre il ricorso.
Il giudizio d’appello per elezioni interne si propone con ricorso che va depositato nei
venti giorni successivi alla notificazione (per le parti per le quali la stessa è resa
obbligatoria dalla norma), ovvero, nei venti giorni successivi alla pubblicazione della
decisione nell’Albo Pretorio del Comune (29) . Al riguardo è necessario rilevare che la
norma, in esame, non è affatto chiara, sia per ciò che concerne il dimezzamento del
termine lungo per impugnare, che per quanto riguarda la affissione delle decisioni
relative alle elezioni regionali che non può essere effettuata nell’albo pretorio, a causa
della mancanza di esso.
Nel rito per le elezioni europee, invece, il termine è quello di cinque giorni dalla
pubblicazione della sentenza ed il ricorso va proposto alla segreteria del TAR del Lazio,
unico competente funzionalmente. Il legislatore aggiunge, nell’ultima parte del primo
comma dell’art. 132, “o, in mancanza (della sentenza nella sua interezza), dal
dispositivo”, facendo ipotizzare una sorta di appello con riserva dei motivi del tipo di
quello previsto, nel rito del lavoro, dall’art. 429 c.p.c..
Ciò che si chiede alla parte soccombente è, in definitiva, la manifestazione della sola
volontà di impugnare.
Il termine per la specificazione dei motivi e per la concretizzazione della volontà, già
espressa, di dar vita al gravame è di trenta giorni dalla ricezione dell’avviso di
pubblicazione della sentenza.
Pertanto, se la “prenotazione del gravame” non è seguita dalla concretizzazione della
impugnazione lo stesso sarà irricevibile, passando, conseguentemente, in giudicato la
sentenza di primo grado. Del resto dalla lettura della normativa emerge come la
“prenotazione” non abbia effetti sulla decisione di primo grado e come la stessa non
debba neppure essere comunicata al Consiglio di Stato.
Il giudizio di appello, per il resto è regolato allo stesso modo nelle due diverse ipotesi di
contenzioso elettorale in esame.
Il Presidente del Consiglio di Stato fissa, in via d’urgenza, l’udienza di discussione
ricevuto il ricorso motivato. Le norme sono quelle di rito ordinario davanti al Consiglio
di Stato, mentre tutti i termini sono, invece, dimezzati.
Se il gravame è accolto si applicano le regole previste, per il primo grado, dal nono
comma dell’articolo 130 c.p.a.. Inoltre, si applica a tale giudizio quanto previsto
dall’undicesimo comma dello stesso articolo 130. Pertanto, l’Ente locale e la Regione
comunicano agli interessati (ricorrente e controinteressato) la correzione del risultato
elettorale. Mentre per le elezioni europee a fare detta comunicazione sarà l’Ufficio
elettorale nazionale sia agli interessati, che alla segreteria del Parlamento Europeo.
Come detto, in base al terzo comma dell’art. 132 c.p.a., le norme in esame si applicano
anche alle doglianze promosse avverso le elezioni per i membri italiani del Parlamento
Europeo.

 

9. Brevi note sui procedimenti di controllo delle doglianze relative alle elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

Come ricordato, nel primo paragrafo del presente studio, gli articoli contenuti nel codice
del processo amministrativo non si applicano per le elezioni politiche (30) .
I contenziosi relativi a tali elezioni sono regolati da quanto previsto dall’articolo 23 del
D.P.R. n. 361 del 1957 (31) , nel rispetto del dettato dell’articolo 66 della Costituzione che
prescrive, per garantire l’indipendenza dei parlamentari, “ciascuna Camera giudica dei
titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità o di
incompatibilità”.
Avverso le decisioni espresse dalle Giunte per le elezioni della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica è ammesso il reclamo all’Ufficio elettorale sedente presso
la Corte di Cassazione.
Non è questa la sede per valutare dette procedure, né per giudicare la efficacia e la
attualità (32) di esse.
Tuttavia, anche nella presente disamina è possibile chiedersi se il sistema di autodichia,
voluto dai nostri padri costituenti, sia ancora in grado di garantire l’autonomia del
Parlamento o se, a causa del partitismo, che ha sostituito la politica, esso possa produrre
giudizi influenzati da scelte di parte e quindi non idonei a tutelare il bene supremo della
regolarità delle elezioni.
Su questi interrogativi sarà necessario tornare con una specifica analisi, relativa a tale
sistema, in questo studio è sufficiente limitarsi a ricordare la diversità della tutela.

10. Considerazioni conclusive.

Il commendevole sforzo di razionalizzazione, compiuto dagli artefici del codice
amministrativo, di unificare le procedure di doglianza avverso il procedimento
elettorale, nei limiti del controllo del giudice statale, che incontra – come detto – il
limite costituzionale circa le elezioni politiche, rischia di essere, però, vanificato dalla
pluralità di norme che regolano le diverse elezioni, che sono tutte particolarmente
articolate e complesse.
Tale diversità di procedure rende difficile anche la interpretazione di esse.
L’auspicio è, dunque, quello di avere un’unica normativa per tutte le elezioni, a
prescindere dal sistema elettorale (proporzionale o maggioritario) prescelto nelle diverse
consultazioni.
Inoltre, in un futuro più remoto, a causa della complessità del sistema di modifica della
Costituzione, sarebbe necessario nel nostro ordinamento, ormai per fortuna,
pacificamente democratico, porre fine al monopolio del Parlamento sul controllo delle
elezioni politiche, al fine di recuperare la piena terzietà del giudice e la unicità dei criteri
di controllo a settantatre anni dalla entrata in vigore della Carta Costituzionale in
presenza di un Paese certamente più maturo sul piano della democrazia e del rispetto


(1) Vedi, per tutti, F. Cintioli, L’azione popolare nel contenzioso elettorale amministrativo, in Dir. Amm. di Camera dei deputati e Senato della Repubblica.

(2) La legge n. 56 del 2014 ha previsto un nuovo sistema di elezione indiretta per i 64 Presidenti della Provincia i 760 Consiglieri provinciali ed i 162 Consiglieri metropolitani. A tale sistema elettorale si applicano le procedure di controllo degli articoli 129 e 130 del codice di rito amministrativo.
(3) Vedi, in merito alla normativa in parola, M. Borgo, il contenzioso in materia di operazioni elettorali nel Nuovo codice del processo amministrativo, in Rassegna dell’Avvocatura dello Stato 2011, p. 239.
(4) Le elezioni municipali o circoscrizionali sono relative al decentramento urbano. Le municipalità devono
essere istituite obbligatoriamente nei comuni con più di 250.000 abitanti in base a quanto previsto dall’art.17 del Decreto legislativo n. 267 del 2000.

(5) Ai sensi dell’art. 7, comma 8 quater, del decreto legge 31 agosto 2016, “Le disposizioni in materia di contenzioso elettorale relative al rinnovo degli organi elettivi dei Comuni, delle Province e delle Regioni, previste dal Libro VI del Codice del Processo Amministrativo, si applicano anche al contenzioso sulle operazioni elettorali delle città metropolitane”.

(6) Vedi, sul punto, TAR Calabria, Sez. I, Catanzaro, 23 settembre 2020, n. 1465, in Red. Giuffrè amm. 2020.
(7) E’ necessario ricordare che in base al primo comma dell’art. 129 debbono essere impugnati
immediatamente solo gli atti di esclusione dalla competizione elettorale, mentre tutti gli altri, in base al dettato del secondo comma dell’art. 129 c.p.a., vanno impugnati alla conclusione del procedimento unitamente a quelli di proclamazione degli eletti.
(8) In tale specifica procedura le parti possono stare in giudizio personalmente senza il necessario ricorso ad una difesa tecnica.

(9) Vedi, sul punto, Consiglio di Stato, sez. III, 7 settembre 2020, n. 5402, in Redazione Giuffrè, Amm. 2020.
(10) Vedila in Giur. Cost. 2011, 6, 4253, con nota di Cardone in base a tale decisione la Corte pur ritenendo proponibile la querela non considera la necessaria la sospensione del procedimento pre-elettorale contenzioso.

(11) Vedi, al riguardo, TAR Lombardia – Brescia, I sez., 2 ottobre 2019, n. 860, in Foro amm. 2019, f. 10, p.1657.
(12) Cfr. TAR Toscana, II sez. 24 settembre 2019, n. 1283, in Redazione Giuffrè, 2019.

(13) Vedi, al riguardo, la sentenza del TAR Calabria, sez. I, Catanzaro, 23 settembre 2020, n. 1465, in Redazione Giuffrè amm. 2020.

(14) Cfr. Cons. di Stato, sez. V, 28 settembre 1989, n. 572, in Foro amm. 1989, 2390.
(15) Vedi, sul punto, TAR Umbria, sez. I, 29 gennaio 2020, n. 37, in Foro amm. 2020, f. 1, p. 87; TAR
Toscana, sez. II, Firenze, 24 settembre 2019, n. 128; TAR Emilia Romagna – Parma, 18 ottobre 2007,
n.502; Cons. di Stato, sez. V, 13 giugno 2006, n. 3489.
(16) Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 12 marzo 2009, n. 1424, in Foro amm., CDS, 2009, 3, 734.
(17) Vedi: TAR Sicilia – Catania, sez. I, 6 dicembre 2019, n. 2938, in Foro amm. 2012, f. 12, n. 2190; TA Sardegna – Cagliari, sez. II, 19 febbraio 2010, n. 190, in Publica 2010; TAR Sicilia – Catania, sez. I, 29 novembre 2005, n. 2199, in Foro amm. TAR 2005, 11, 3783.

(18) Vedi per tutti Cons. di Stato, sez. V, 4 maggio 2010, n. 2539, in Foro amm., CDS, 2010, 5, 1037.
(19) Cfr. Cons. di Stato, sez. V, 22 settembre 2011, n. 5345, in Foro amm., CDS, 2011, 9, 2789.
(20) Cfr. cons. di Stato, sez. III, 13 febbraio 2020, n. 1249, in Redazione Giuffè amm. 2020; TAR
Lombardia, Brescia, sez. I, 2 ottobre 2013, n. 860, in Foro amm. 2019, f. 10, p. 1657.
(21) Vedi, sul punto, TAR Campania, sez. I, Napoli, 1 agosto 2019, n. 4239, in Redazione Giuffrè 2019.
(22) Anche se il Consiglio di Stato, con la decisione n. 5345 del 2011, cit., ha chiarito che detto ricorso non deve essere integrato nelle sue carenze dallo “iura novit curia” in quanto tale potere del giudice ha carattere interpretativo della normativa addotta e non è finalizzato a coprire le carenze dell’atto proposto.
(23) Ha chiarito la plenaria del Consiglio di Stato (con la sentenza del 20 novembre 2014, n. 32, in Foro amm. 2014, f. 11, p. 2798) che nel ricorso elettorale la dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio, prodotta a sostegno del ricorso introduttivo del giudizio, può considerarsi principio di prova idoneo a legittimare la
richiesta del giudice di disporre di acquisizioni istruttorie, senza che a ciò osti l’introduzione, nel processo amministrativo, della prova testimoniale. Sul punto vedi anche TAR Umbria, 15 gennaio 2010, n. 4 in Foro amm. TAR 2010, 1, 129.
(24) Sul, punto, vedi lo studio di A. Cariola, L’appellabilità delle ordinanze istruttorie del giudice
amministrativo, in Foro amm. 2020, I, 155.
(25) Vedi, al riguardo, la copiosa giurisprudenza formatasi, per il rito del lavoro, sugli articoli 429 e 431 del codice di procedura civile.

(26) Nel ricorso per cassazione, sempre che lo stesso possa considerarsi proponibile in materia, il termine da far valere è quello previsto dall’art. 325 c.p.c., poiché su di esso non opera il dimezzamento previsto per i soli termini del processo amministrativo. Al riguardo vedi Cass. civ. S.U. 27 luglio 2016, n. 15286, in Giust. civ. mass. 2016, riferimento n. 640608.
(27) Cfr. Cons. di Stato, sez. V, 5 giugno 1991, n. 912, in Foro amm. 1991, 1722.
(28) Vedi, sul punto, A. Liberati, Il nuovo diritto processuale amministrativo, Padova 2010, p. 800.

(29) Cfr. Cons. di Stato, sez. V, 5 settembre 1987, n. 541, in Giur. it. 1988, III, 1, 19.

(30) Cfr. Cons. di Stato, sez. III, 16 febbraio 2018 n. 999, in Diritto & Giustizia, 2018.
(31) La citata previsione, operata per la Camera dei Deputati, si estende anche al Senato in base al rinvio contenuto nell’art. 27 del decreto legislativo n. 533 del 1993.

(32) Al riguardo è possibile vedere lo studio di V. Salomone, Il contenzioso elettorale nella giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, in wwwnorma.

 

 

 

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